【丰国说法】谁为他人做嫁衣？——《民诉法》、《行诉法》修法溯源-丰国律师
【按】2017年6月27日，全国人大常委会修改了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，明确赋予人民检察院在生态环境、资源保护、食品药品安全等领域的公益诉讼主体资格。这是一个重大的法律空白填补。
随着温饱问题的解决，加上互联网自媒体的发展以及柴静《穹顶之下》之类的纪录片出现，我们逐渐将环境质量作为一项基本的生活质量指标纳入到视野。公众也已充分认识到环境之于人的重要性。
然而却很少有人了解：谁可以作为原告起诉那些污染违法者？这个问题的回答直接关系到环境被侵权人的利益，也直接影响着污染者对违法成本的预期。
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环境诉讼缘何“官告官”？
问题的第一层面回答是：受到污染企业废水废气侵扰而身体精神受损的人，自然是可以作为原告的。这个道理非常浅显，就好比中毒之人应该找下毒之人算账一样简单明了。
有法条为证。《环境保护法》第64条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。而《侵权责任法》第65、67条则规定因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任；因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。
简言之，被侵权人是原告，污染者是被告。戴帆
但去年的某一环境诉讼案件却似乎与上述说法不太一致：
“2016年6月20日，山东省庆云县人民法院对当地检察机关依法提起的环境资源保护行政公益诉讼案作出了一审判决：支持检察机关的诉讼请求，庆云县环保局批准企业试生产及试生产延期的行政行为违法。宣判后，该案引发社会舆论广泛关注。据最高人民检察院和最高人民法院权威人士介绍，这是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后，全国法院受理的首例行政公益诉讼案件。”
我们仔细看这里的原被告。原告是检察机关，它是环境污染的被侵权人吗？显然不是。被告是环保局，它是该污染事件的污染侵权人吗？显然也是不是。既不是侵权人，也不是被侵权人，为何要为该污染事件掐架？原被告都是国家机关，是典型的“官告官”案件；但环境侵权的双方当事人不都是普通的百姓或企业吗，怎么又把国家机关给牵扯进来了？
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所谓“环境公益诉讼”
上面的新闻说这是试点后的首例行政公益诉讼。什么是“公益诉讼”？为何需要公益诉讼？且听我慢慢道来。
首先，环境污染案件中的被侵权人由于各种原因，有可能不愿提起环境民事诉讼。比如环境诉讼专业性强，不但要懂法律，还要懂环境污染机理、污染源化工知识等，一般人望而生畏；有些单个被侵权人基于诉讼成本收益的考虑湖北集邮网，能忍则忍；多人的共同诉讼不但串联成本高，且必须要有一个负责任、懂专业且有时间精力愿意投入的发起人，可这样的发起人并不容易找。
更为重要的是，环境诉讼并不全然是侵权之诉，甚至有可能并不存在被侵权人。比如化工厂污染了河水，河水污染了养殖场的鱼，鱼死了，这是传统的财产损失。传统的民事侵权案件是私益诉讼，求偿的只是鱼的价值，但法院不会判决鱼之外的化学、物理的生态（环境）功能退化所需要的修复费用。后者才是所谓真正的“公益”受损。所以独立于环境侵权以外还存在着一类环境实体的“公益”，那就是生态损害。而这种公益生态损害无法用传统的私益诉讼来予以救济。
（新出台的《民法总则》第9条被称为“绿色原则”，实际上最大的功能是奠定了民法典侵权责任编中环境侵权行为民事责任的立法根基。但侵权责任并不能涵盖“生态损害”的内容。）
因此，我们需要有强有力的替代性组织或机构站出来，代替或帮助普通的个人进行环境诉讼，或直接针对生态损害进行公益诉讼。这是对污染者的一个强有力威慑。《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这种在法学术语上叫做“公益诉讼”的诉讼形式，顾名思义，不是为了原告自己的利益提起诉讼，而是为了公共利益，在国外被称为“public interest litigation”。
但《民事诉讼法》第55条规定过于抽象，尤其是“法律规定的机关和有关组织”具体包括哪些并未予以细化。这给司法实践造成了障碍。从理论上来说，公益诉讼的原告可以是个人、社会组织或国家机关。这三种主体都可以作为原告提起环境诉讼，为了公共的环境利益打官司。但《民事诉讼法》第55条已经明确地将个人排除在了公益诉讼之外。因此在我国，能够提起公益诉讼的只剩下两种法律主体：社会组织、国家机关。
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作为环境诉讼原告的社会团体
我们先来看公益诉讼的主体之一——社会组织。
《环境保护法》第58条规定，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。2015年1月6日最高人民法院公布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对此作了进一步的解释。其中第2条规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为《环境保护法》第58条规定的社会组织。至此，《民事诉讼法》第55条中的社会组织已经有了明确的界定。
社会组织有时又被称为第三部门、非政府组织，在国外一般叫做NGO。 普通的NGO组织提起环境公益诉讼会遇到多重限制岳辛。其中最重要的限制就是信息来源。曾有报道称，中国最大的环保组织环保联合会的诉讼部主任马勇在微信群里诉苦，说想做一个诉讼，要求江西当地某个县的环保局公开环境信息。但环保局不予公开，只能先到法院打一个行政诉讼要求其公开信息然后再进行环境公益诉讼。这两个诉讼的受理都有各种困难。
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作为环境诉讼原告的检察机关
所以环境公益诉讼非常需要国家机关作为原告介入。从世界各国来看，民事公益诉讼问题有几种诉讼模式：
1、单一诉讼模式。包括我们国家海洋局制定的，去年11月份刚刚出台的《海洋生态损害国家损失求偿管理办法》，采用单一模式起跑天堂，就是国家机关一家。
2、双体并行模式。比如《民事诉讼法》第55条设想的国家机关和社会组织并行诉讼的模式。
3、主副模式索菲·特纳。欧盟2004年的《环境生态责任指令》和去年法国最高法院终审判决的抵触CLC油污基金公约保护国内的环境生态利益、海洋环境生态利益的案例，就是采取了这种模式。这种模式以国家机关诉讼为主。但国家机关会不作为，也不容易发现案件，因此需要用NGO组织补充诉讼。
不管上述哪种模式，国家机关都是非常重要的一个诉讼主体。然而我国《环境保护法》第58条只是对《民事诉讼法》第55条中的社会组织做了界定，并没有对国家机关具体是哪个进行规定。
一般认为，我国最适合提起环境公益诉讼的国家机关是检察机关。我国《人民检察院组织法》、《检察官法》中，都明确赋予检察机关维护国家利益、社会利益的职责和权力，检察机关除代表国家行使侦查、公诉、诉讼监督等职能外，作为超然主体，对维护公共利益不受侵犯有着天然的归属性，其代表国家提起公益诉讼，是以公权力维护国家利益和社会利益的需要。但目前其实并没有进一步的明确法律依据规定检察机关可以提起公益诉讼。
2015年7月1日第十二届全国人大常委会第十五次会议作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权检察机关在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。在此授权之前的2014年12月17日，福建省龙海市人民检察院就已经提起了全国首例民事公益诉讼案，并且福建省龙海市人民法院也进行了公开审理。
综上理由，2017年6月27日终于顺理成章地对《民事诉讼法》做出了修改，将第55条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”
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民事诉讼，行政诉讼or刑事诉讼？
值得注意的是，试点的检察机关不仅可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼。民事公益诉讼的被告是污染者，但行政公益诉讼的被告则是环保局。当环保局对污染者的环境破坏行为监管不力，甚至不作为，检察机关就可以对环保局提起行政公益诉讼，追究环保局的法律责任。这就解释了前文提到的新闻案例中为何环境诉讼中会出现所谓的“官告官”的现象。
然而我国原先的《行政诉讼法》中并没有关于“行政公益诉讼”的规定。针对环保等行政部门损害公共利益的行为或不作为，存在明显的法律空白。
6月27日这次修法，在《民事诉讼法》修改的同时，也对《行政诉讼法》检察机关公益诉讼资格的法律空白进行了填补，第25条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
当然，如果污染者行为性质恶劣，社会危害巨大，也有可能构成刑事犯罪。检察机关也可以通过走刑事程序追究污染者的刑事责任。比如前文提到的山东省庆云县庆云县公安局就是根据群众举报的线索魔魅 银桃花，经过深入摸排、调查取证花团锦簇造句，查明庆顺公司的污水处理厂的犯罪事实后，并将多名正趁夜间作案的员工现场抓获归案，然后走的刑事诉讼程序。而且正是有了这个刑事程序作为铺垫，之后才顺理成章地展开对庆云县环保局的行政诉讼。
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